大力推進安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展  努力提升全社會安全生產(chǎn)整體水平

——《中共中央 國務(wù)院關(guān)于推進安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見》解讀

    2016年12月9日，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于推進安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見》（以下簡稱《意見》）發(fā)布實施。《意見》全文共6部分、30條，從總體要求、健全落實安全生產(chǎn)責任制、改革安全監(jiān)管監(jiān)察體制、大力推進依法治理、建立安全預防控制體系、加強安全基礎(chǔ)保障能力建設(shè)等方面提出了一系列改革舉措和任務(wù)要求。深入學習領(lǐng)會、切實貫徹落實好《意見》精神，重要的是把握好以下幾點。

一、充分認識《意見》出臺的背景和重大意義，切實增強推進安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的政治自覺和責任自覺

黨的十八大以來，黨中央、國務(wù)院空前重視安全生產(chǎn)工作，習近平總書記7次主持中央政治局常委會和1次中央政治局專題學習會，就安全生產(chǎn)工作發(fā)表重要講話，先后30余次作出重要批示。黨的歷次重要會議、全國兩會、國務(wù)院常務(wù)會都對安全生產(chǎn)工作作出重要部署。2016年10月11日，習近平總書記主持召開中央全面深化改革領(lǐng)導小組第28次會議審議通過了《意見》。12月9日，中共中央、國務(wù)院以中發(fā)〔2016〕32號文件正式印發(fā)，并于12月18日向社會公開發(fā)布。

以黨中央、國務(wù)院名義印發(fā)安全生產(chǎn)方面的文件，歷史上還是第一次，充分體現(xiàn)了以習近平同志為核心的黨中央對安全生產(chǎn)工作的極大重視，也標志著我國安全生產(chǎn)事業(yè)進入一個新的發(fā)展時期。《意見》以習近平總書記關(guān)于安全生產(chǎn)系列重要論述和講話精神為指導，順應全面建成小康社會的發(fā)展形勢，總結(jié)實踐經(jīng)驗，吸收創(chuàng)新成果，借鑒國外有益做法，堅持目標和問題導向，科學謀劃了安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展藍圖。《意見》深刻闡述了安全生產(chǎn)重大理論與現(xiàn)實問題，既指明戰(zhàn)略方向，部署了“過河”的任務(wù)，又明確戰(zhàn)術(shù)要求，指導如何解決“橋或船”的問題。《意見》圍繞解決安全生產(chǎn)體制機制發(fā)展等深層次問題，提出了加強和改進安全生產(chǎn)工作的一系列重大改革舉措和任務(wù)要求，是當前和今后一個時期全國安全生產(chǎn)工作的行動指南，對于推動我國安全生產(chǎn)工作整體水平的提升具有重大里程碑意義。

深入學習宣傳和貫徹落實《意見》精神，是當前和今后一段時間安全生產(chǎn)戰(zhàn)線的一件大事。這既是對黨的事業(yè)和人民利益高度負責的政治要求，也是推動安全生產(chǎn)事業(yè)發(fā)展進步的難得機遇和強大動力。《意見》的全部內(nèi)容最終要變成安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的具體成果，所提出的體制機制法治等方面的改革完善還需要大家共同努力，落到實處，使其具體化。因此，貫徹落實的任務(wù)是大量的、繁重的。各地區(qū)、各有關(guān)部門和單位要迅速掀起學習《意見》精神的熱潮，深刻認識《意見》出臺的重大現(xiàn)實意義和深遠歷史意義，自覺把思想和行動統(tǒng)一到黨中央、國務(wù)院的重大決策部署上來，切實增強抓好貫徹落實的政治自覺和責任自覺，以認真負責的態(tài)度和求真務(wù)實的工作作風，結(jié)合實際創(chuàng)造性地抓好貫徹落實，確?！兑庖姟反_定的各項改革任務(wù)和工作措施落實到位，盡快見到成效。

二、深刻領(lǐng)會《意見》的精神要旨，準確把握安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的大方向

《意見》確定的安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的基本要求和大的方向可基本概括為堅守一條紅線、把握兩個導向、堅持五項原則。

（一）堅守一條紅線。黨的十八大之后，習近平總書記首先明確提出并一再強調(diào)，發(fā)展絕不能以犧牲安全為代價，這是一條不可逾越的紅線?！兑庖姟吩凇爸笇枷搿敝袑Υ俗髁送怀龅膹娬{(diào)。應當說，總書記講的這條紅線是確保人民生命財產(chǎn)安全和經(jīng)濟社會全面健康發(fā)展的保障線，是各級黨委政府及社會各方面重視和加強安全生產(chǎn)工作的責任線，也是貫穿《意見》全部內(nèi)容的主線，是指導我國安全生產(chǎn)工作的大方向、大邏輯。為什么作這樣的判斷？

第一，堅守紅線是踐行黨的根本宗旨的必然要求。回顧我們黨的歷史，無論是在革命時期，還是在社會主義建設(shè)和改革開放時期，我們黨和政府都高度重視保護勞動者的安全健康。1931年中華蘇維埃臨時中央政府就發(fā)布了《勞動法》，1942年陜甘寧邊區(qū)政府頒布《邊區(qū)勞動保護條例草案》。新中國成立后，中央人民政府明確提出“安全生產(chǎn)”的方針，1970年毛澤東主席批準發(fā)出了《中共中央關(guān)于加強安全生產(chǎn)的通知》，1975年國務(wù)院召開了全國第一次安全生產(chǎn)工作會議。改革開放以來，黨和國家采取有力措施推進安全生產(chǎn)法制、責任和基礎(chǔ)保障體系建設(shè)。特別是黨的十八大以來，黨中央把安全生產(chǎn)作為協(xié)調(diào)推進“五位一體”總體布局、“四個全面”戰(zhàn)略布局的重要內(nèi)容和民生大事，擺在前所未有的突出位置，有力推動安全生產(chǎn)形勢持續(xù)穩(wěn)定好轉(zhuǎn)。歷史可鑒，不同的發(fā)展時期盡管主要任務(wù)、時代背景、客觀條件等都不相同，但黨和政府始終重視安全生產(chǎn)工作及對勞動者的保護，并為此付出極大努力。這是由我們黨始終堅持“三個先鋒隊”、“三個代表”的性質(zhì)和馬克思主義基本理論以及全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨所決定的。只有高度重視安全生產(chǎn)工作，堅守安全生產(chǎn)紅線，切實防止生產(chǎn)安全事故給人民群眾生命財產(chǎn)造成的危害，才能最大限度地實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好廣大人民群眾的根本利益和現(xiàn)實利益，才能始終體現(xiàn)我們黨的性質(zhì)和中國特色社會主義事業(yè)發(fā)展的目的。

第二，堅守紅線是全面建成小康社會的內(nèi)在要求。全面建成小康社會，關(guān)鍵在于全面發(fā)展、全面共享，安全生產(chǎn)是其應有之義。正如習近平總書記所指出，如果安全生產(chǎn)工作搞不好，人民群眾生命財產(chǎn)安全得不到保障，何談讓人民群眾生活得更好，何談全面建成小康社會？當前，我們距全面建成小康社會、實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢越來越近，但是我國生產(chǎn)安全事故總量依然較大，安全生產(chǎn)整體狀況同建設(shè)更為全面、更高質(zhì)量的小康社會仍存在明顯的差距。只有堅守紅線，大力彌補安全生產(chǎn)工作短板，才能順應我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的大局大勢，推動安全生產(chǎn)工作更好地與全面建成小康社會的目標要求相適應。

第三，堅守紅線是做好安全生產(chǎn)工作的基本要求。分析一起具體生產(chǎn)安全事故的原因，往往與事故企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的技術(shù)水平、管理水平以及員工素質(zhì)能力等因素直接相關(guān)。但一個階段生產(chǎn)安全事故總量變化，則主要與是否堅持和落實正確的發(fā)展理念緊密相關(guān)。新中國成立以來，安全生產(chǎn)形勢的變化可以概括為“三升三降”：大躍進、十年動亂和1993年至2002年，是生產(chǎn)安全事故高發(fā)上升的三個階段；新中國建立初期、“文革”結(jié)束后的一段時間和2003年以來，則是生產(chǎn)安全事故總量呈現(xiàn)穩(wěn)步下降的三個時期。歷史經(jīng)驗和教訓表明，紅線意識是安全發(fā)展觀的基本要義，什么時候紅線意識強、守得嚴，安全發(fā)展觀就樹的牢、落的實，安全生產(chǎn)形勢就平穩(wěn)可控；反之，安全隱患和事故就會迭出，人民群眾的切身利益就會受到損害。因此，深刻把握深入貫徹落實《意見》精神，大力推動安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展，不斷推進安全生產(chǎn)形勢持續(xù)好轉(zhuǎn)，必須強化紅線意識，堅守發(fā)展底線，并以此統(tǒng)領(lǐng)各項工作，完善落實具體政策措施，切實提高我國安全生產(chǎn)工作的整體水平。

（二）把握兩個導向。《意見》提出的各項改革舉措和政策制度，都是緊緊圍繞目標導向和問題導向所確定的。

一是目標導向。多年來，各地區(qū)、各部門和各單位瞄準推進安全生產(chǎn)形勢持續(xù)穩(wěn)定好轉(zhuǎn)的目標，齊心協(xié)力，勇于進取，積極探索，不斷推動安全生產(chǎn)工作取得新進展。在經(jīng)濟社會快速發(fā)展的情況下，全國生產(chǎn)安全事故起數(shù)和死亡人數(shù)，連續(xù)14年實現(xiàn)“雙下降”，尤其是重特大事故起數(shù)和死亡人數(shù)分別下降70%以上。

站在新的歷史起點上，面對安全生產(chǎn)事業(yè)發(fā)展的新形勢、新情況、新要求，黨中央、國務(wù)院審時度勢，在《意見》中提出了到2020年實現(xiàn)安全生產(chǎn)總體水平與全面建成小康社會相適應、到2030年實現(xiàn)安全生產(chǎn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標任務(wù)。這“兩步走”戰(zhàn)略目標明確了安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的主要方向和時間路線，既相互承接，又各有側(cè)重。所謂相互承接，是要按序前進，積極順應我國經(jīng)濟發(fā)展的大勢，順應社會主義現(xiàn)代化建設(shè)“兩個百年”目標的實現(xiàn)，堅持標本兼治，不斷推動我國安全生產(chǎn)工作的整體水平；所謂各有側(cè)重，是指兩個目標的側(cè)重點不同，第一個目標主要解決與全面建成小康社會不適應的問題，全力控制生產(chǎn)安全事故總量，全力遏制重特大事故的頻繁發(fā)生，使廣大人民群眾切實感受到安全環(huán)境的改善和安全感的提高；第二個目標是在完成第一個目標的基礎(chǔ)上，取得安全生產(chǎn)工作更加穩(wěn)固、更加本質(zhì)的進步，實現(xiàn)安全生產(chǎn)法制、體制、機制、制度和手段體系的科學、成熟和現(xiàn)代化。目標引領(lǐng)方向、目標凝聚共識、目標匯聚力量。我們要緊緊圍繞黨中央、國務(wù)院確定的目標任務(wù)，調(diào)動各方面力量，一步一個腳印地推進安全生產(chǎn)改革發(fā)展不斷向既定目標邁進。

二是問題導向。發(fā)現(xiàn)問題、解決問題是馬克思主義世界觀和方法論的重要體現(xiàn)，也是促進安全生產(chǎn)工作不斷進步的推動力。當前我國仍處在新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化持續(xù)推進的過程中，生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模不斷擴大，傳統(tǒng)和新型生產(chǎn)經(jīng)營方式并存，各類事故隱患和安全風險交織疊加，生產(chǎn)安全事故易發(fā)多發(fā)，一些事故由高危行業(yè)領(lǐng)域向其他行業(yè)領(lǐng)域蔓延，直接危及生產(chǎn)安全和公共安全。在深入分析和汲取近年發(fā)生的重特大事故教訓的基礎(chǔ)上，《意見》聚焦和著力解決9個方面的問題：（1）一些地方“黨政同責、一崗雙責、齊抓共管、失職追責”規(guī)定不明確、安全生產(chǎn)責任不明晰不落實的問題。（2）安全監(jiān)管體制不順、職能交*、存在監(jiān)管漏洞和薄弱環(huán)節(jié)的問題。（3）安全生產(chǎn)法治不彰及法規(guī)標準體系不健全、有法不遵、執(zhí)法不嚴的問題。（4）防范工作不科學、不系統(tǒng)、不持續(xù)和企業(yè)主體責任不落實的問題。（5）職業(yè)健康監(jiān)管體系不健全、能力不足的問題。（6）應急救援管理體系不完善的問題。（7）安全生產(chǎn)基礎(chǔ)薄弱的問題。（8）市場機制不完善、激勵約束作用不強的問題。（9）公眾安全意識淡薄和從業(yè)人員安全技能素質(zhì)偏低的問題?！兑庖姟访鞔_的改革發(fā)展思路和措施，就是基于解決這些矛盾問題而制定的，具有很強的針對性和操作性。我們在貫徹落實的過程中，要注重發(fā)揮問題導向的推動作用，用實招、求實效，依靠嚴密的責任體系、嚴格的法治措施、有效的體制機制、有力的基礎(chǔ)保障和完善的系統(tǒng)治理，不斷破解安全生產(chǎn)難題，大力提升我國安全生產(chǎn)治理整體能力。

（三）堅持五項原則。《意見》提出的推進安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的五項基本原則，全面貫徹了“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局的部署，體現(xiàn)了五大發(fā)展理念的要求，是進一步加強安全生產(chǎn)工作的根本遵循。

一是堅持安全發(fā)展。發(fā)展是第一要務(wù)，安全是提高發(fā)展質(zhì)量和效益的本質(zhì)要求。堅持以人民為中心的發(fā)展思想，既要讓人民富起來，又要讓人民的安全和健康得到切實保障。安全發(fā)展是科學發(fā)展的題中之義，也是確保安全生產(chǎn)的社會基礎(chǔ)。對于黨委政府，保安全就是促進改革發(fā)展，維護社會穩(wěn)定，保證黨的宗旨的落實；對于生產(chǎn)經(jīng)營者，保安全就是保效益、保品牌、保市場；對于廣大人民群眾，保安全就是保生命、保健康、保幸福。這要求在推進經(jīng)濟社會發(fā)展的過程中，要始終堅持生命至上、安全第一，確保經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展。

二是堅持改革創(chuàng)新。改革開放三十多年的經(jīng)驗表明，改革是我國發(fā)展的關(guān)鍵一招，創(chuàng)新是引領(lǐng)發(fā)展的第一動力。當前我國經(jīng)濟體制、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和社會面貌都發(fā)生了深刻變化，社會主義市場經(jīng)濟的活力不斷迸發(fā)，新材料、新能源、新工藝廣泛運用，新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新領(lǐng)域大量涌現(xiàn)，既給安全生產(chǎn)提供了動力，也帶來了新的問題和挑戰(zhàn)。安全生產(chǎn)工作要與時俱進，必須在理論、制度、體制、機制、科技、文化等方面改革創(chuàng)新，突破體制制度性障礙，激發(fā)全社會安全生產(chǎn)要素的內(nèi)在活力，推動安全生產(chǎn)工作適應新情況、新要求。

三是堅持依法監(jiān)管。法治是社會文明程度的核心標志，依法治國是黨治國理政的基本方略，依法行政是黨治國理政的基本方式。實現(xiàn)我國安全生產(chǎn)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，必須順應經(jīng)濟社會發(fā)展的大勢，由計劃經(jīng)濟時代以系統(tǒng)內(nèi)部縱向上下級式的行政管控為主，向市場經(jīng)濟條件下平面依法治理為主轉(zhuǎn)變，著力完善安全生產(chǎn)法律法規(guī)和標準，著力強化嚴格執(zhí)法和規(guī)范執(zhí)法，著力增強安全監(jiān)管監(jiān)察隊伍的法治素養(yǎng)和法治能力，著力提高全社會遵守安全法制的意識和履行安全法定責任的觀念，全面提升我國安全生產(chǎn)法治化水平。

四是堅持源頭防范。加大事故預防的縱深及有效性，必須強調(diào)源頭防范。只有從源頭上、根子上強化預防措施，做到防患于未然，才能牢牢把握安全生產(chǎn)工作的主動權(quán)。要牢固樹立事故可防可控的觀念，堅持謀劃在前、預防在先，從每一個項目、每一個環(huán)節(jié)抓起，把安全生產(chǎn)貫穿城鄉(xiāng)規(guī)劃布局、設(shè)計、建設(shè)、管理和企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動的全過程，建立和實施超前防范的制度措施，嚴防風險演變、隱患升級導致生產(chǎn)安全事故發(fā)生。

五是堅持系統(tǒng)治理。無論從微觀還是宏觀上看，安全生產(chǎn)工作與政治、經(jīng)濟、文化、社會等各方面的情況密切相關(guān)。要提高我國安全生產(chǎn)工作的整體水平，必須堅持系統(tǒng)論的思想，標本兼治、綜合施策、多方發(fā)力，充分發(fā)揮中國特色社會主義制度的優(yōu)勢，在黨委和政府的領(lǐng)導下，實行全社會、全要素、全方位的治理模式，科學運用法律、行政、經(jīng)濟、市場等手段，全面落實人防、技防、物防措施，織密齊抓共管、系統(tǒng)治理的安全生產(chǎn)保障網(wǎng)。

    四、強化五個方面

《意見》著眼于解決當前安全生產(chǎn)面臨的突出問題，堅持改革創(chuàng)新、重點突破，分別從責任、體制、法治、防控、基礎(chǔ)五個方面，提出了一系列制度性措施，對做好當前和今后一個時期安全生產(chǎn)工作，具有很強的現(xiàn)實指導意義。在《意見》學習貫徹中，必須不折不扣地落實，并在實踐中不斷創(chuàng)新。

    （一）健全落實安全生產(chǎn)責任制

多年來的經(jīng)驗教訓表明，安全生產(chǎn)責任制的健全和落實，是預防事故的基本保障，反之就是最大的隱患?！兑庖姟钒凑樟暯娇倳浱岢龅?/span>“黨政同責、一崗雙責、齊抓共管、失職追責”要求，從落實黨委和政府領(lǐng)導責任，部門監(jiān)管監(jiān)察、系統(tǒng)管理和支持保障責任，企業(yè)主體責任以及健全責任考核機制、嚴格責任追究制度等5個方面對完善安全生產(chǎn)責任體系提出明確要求，切實織密織緊安全生產(chǎn)責任網(wǎng)。

一是明確黨委和政府領(lǐng)導責任。主要是落實“黨政同責、一崗雙責、齊抓共管、失職追責”安全生產(chǎn)責任體系，注重充分發(fā)揮黨委總攬全局、協(xié)調(diào)各方的作用，明確了地方各級黨委的7項安全生產(chǎn)職責、地方各級人民政府的8項安全生產(chǎn)職責，強調(diào)要建立安全生產(chǎn)巡查制度。尤其是明確了黨政主要負責人是本地區(qū)安全生產(chǎn)第一責任人，并同時規(guī)定地方各級安委會主任由政府主要負責人擔任，成員由同級黨委和政府及相關(guān)部門負責人組成，進一步將黨委和政府的領(lǐng)導責任具體化。

二是明確部門監(jiān)管責任。目前，綜合監(jiān)管和行業(yè)監(jiān)管職責邊界不清，同時隨著新情況、新問題和新業(yè)態(tài)大量出現(xiàn)，一些重點領(lǐng)域、關(guān)鍵環(huán)節(jié)存在監(jiān)管盲區(qū)?！兑庖姟钒凑?/span>“管行業(yè)必須管安全、管業(yè)務(wù)必須管安全、管生產(chǎn)經(jīng)營必須管安全”和“誰主管誰負責”的原則，明確了4類部門（安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門、負有安全監(jiān)管職責的部門、沒有監(jiān)管執(zhí)法職能但負有安全管理責任的其他行業(yè)領(lǐng)域主管部門、黨委和政府其他有關(guān)部門）的各自職責，并落實到部門工作職責規(guī)定中，厘清了安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管與行業(yè)監(jiān)管的關(guān)系，切實解決安全監(jiān)管存在的職責交*和漏洞等問題。

三是嚴格落實企業(yè)主體責任。主要強調(diào)了企業(yè)必須履行安全生產(chǎn)法定責任，切實做到安全責任、管理、投入、培訓和應急救援“五到位”。針對一些企業(yè)特別是大量中小企業(yè)的法定代表人背后往往還有實際控制人的現(xiàn)狀，《意見》明確法定代表人和實際控制人同為安全生產(chǎn)第一責任人。同時，當前不少國有企業(yè)改制發(fā)展成為混合所有制企業(yè)，一些跨行業(yè)、跨地區(qū)乃至跨國的大型企業(yè)集團不斷產(chǎn)生，管理層級多、責任鏈長。為吸取一些重特大事故教訓，防止企業(yè)重投資效益、輕安全管理的問題，《意見》規(guī)定，要落實這些企業(yè)投資主體的安全生產(chǎn)責任。同時，考慮到安全生產(chǎn)的專業(yè)性特點突出，《意見》規(guī)定，要強化企業(yè)主要技術(shù)負責人的安全生產(chǎn)技術(shù)決策和指揮權(quán)。

四是健全責任考核機制。主要從建立考核體系、完善考核制度、加大考核權(quán)重等方面提出了要求，并明確提出各級人民政府對同級安全生產(chǎn)委員會成員單位和下級政府實施安全生產(chǎn)工作責任考核。為進一步激勵各地區(qū)各部門加強安全生產(chǎn)工作的積極性，《意見》在總結(jié)有關(guān)地區(qū)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，要求實行過程考核與結(jié)果考核相結(jié)合，嚴格落實“一票否決”制度。去年國務(wù)院辦公廳已經(jīng)印發(fā)了《省級政府安全生產(chǎn)工作考核辦法》，國務(wù)院安委會出臺了2016年度考核細則，各地要抓好貫徹落實，并結(jié)合實際制定和實施安全生產(chǎn)工作考核辦法。今年總局將研究制定《國務(wù)院安委會成員單位安全生產(chǎn)工作考核辦法》及年度考核細則。

五是嚴格責任追究制度。一些事故，在調(diào)查處理中發(fā)現(xiàn)相關(guān)責任人雖然已離任，但仍必須依法依規(guī)承擔責任、受到追究。對此，《意見》明確提出，實行黨政領(lǐng)導干部任期安全生產(chǎn)責任制，做到為官一任，確保一方平安；對企業(yè)，就要實行全過程安全責任追溯，促使企業(yè)上下游、全鏈條，每個環(huán)節(jié)都要嚴格管理，確保安全。權(quán)力和責任清單是安全監(jiān)管職責的具體化，《意見》要求認真制定并落實到位，做到盡職照單免責、失職照單問責。同時要求嚴肅查處安全生產(chǎn)領(lǐng)域權(quán)錢交易等腐敗行為，對瞞報、謊報、漏報和遲報事故的單位和個人依法依規(guī)追責。

（二）改革安全監(jiān)管監(jiān)察體制

針對當前安全監(jiān)管體制不順、職能交*、存在監(jiān)管漏洞和薄弱環(huán)節(jié)的問題，按照精簡、統(tǒng)一、效能原則，《意見》從完善監(jiān)督管理體制、改革重點行業(yè)領(lǐng)域安全監(jiān)管監(jiān)察體制、完善地方及功能區(qū)監(jiān)管執(zhí)法體制、健全應急救援管理體制等4個方面對改革完善安全監(jiān)管監(jiān)察體制作出安排部署。

一是完善監(jiān)督管理體制。要求加強并發(fā)揮各級安委會的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，明確安全監(jiān)管部門承擔指導協(xié)調(diào)、監(jiān)督檢查、巡查考核等綜合監(jiān)管職責，履行本級安委會日常工作。其他有關(guān)部門也要健全完善安全生產(chǎn)監(jiān)管體制，嚴格落實相應行業(yè)領(lǐng)域的監(jiān)督管理職責。針對當前職業(yè)健康監(jiān)管體系不完善、安全生產(chǎn)與職業(yè)健康監(jiān)管執(zhí)法脫節(jié)等實際情況，《意見》要求，堅持管安全生產(chǎn)必須管職業(yè)健康，建立一體化監(jiān)管執(zhí)法體制。

二是改革重點行業(yè)領(lǐng)域安全監(jiān)管監(jiān)察體制。針對煤礦數(shù)量大幅下降，而非煤礦山數(shù)量眾多、監(jiān)管力量較為薄弱等現(xiàn)狀，《意見》提出，依托國家煤礦安全監(jiān)察體制，加強非煤礦山安全生產(chǎn)監(jiān)管監(jiān)察，優(yōu)化安全監(jiān)察機構(gòu)布局，并將國家煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)負責的安全生產(chǎn)行政許可事項移交給地方政府，解決煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)既當“裁判員”，又當“運動員”的問題。針對危險化學品安全監(jiān)管存在漏洞的實際問題，《意見》強調(diào)，強化危險化學品安全監(jiān)管體制和力量，明確和落實危險化學品建設(shè)項目立項、規(guī)劃、設(shè)計、施工及生產(chǎn)、儲存、使用、銷售、運輸、廢棄處置等各個環(huán)節(jié)的法定安全監(jiān)管責任，建立有力的協(xié)調(diào)聯(lián)動機制，消除監(jiān)管空白。同時，對完善海洋石油和其他有關(guān)行業(yè)領(lǐng)域監(jiān)管體制和職責提出要求。

三是進一步完善地方監(jiān)管執(zhí)法體制。目前，有的地方安監(jiān)部門仍是內(nèi)設(shè)二級機構(gòu)，基層尤其是縣鄉(xiāng)級的監(jiān)管執(zhí)法力量薄弱，縣級平均不到15人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均不足2人；事業(yè)編制比例偏高，在地方安全監(jiān)管部門人員中約占28%、安全生產(chǎn)專門執(zhí)法隊伍人員中約占82.3%。按照黨的十八屆三中全會關(guān)于強化安全生產(chǎn)基層執(zhí)法力量的要求，《意見》明確將安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門作為政府工作部門和行政執(zhí)法機構(gòu)，加強安全生產(chǎn)執(zhí)法隊伍建設(shè)，強化行政執(zhí)法職能，重點充實市縣級安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法人員。同時考慮到，全國目前有3300多個開發(fā)區(qū)，近50%沒有專門的安全監(jiān)管機構(gòu)，已經(jīng)有的多數(shù)是管委會所屬部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)，監(jiān)管缺位，其他功能區(qū)也存在類似問題?！兑庖姟诽岢鲆晟聘黝愰_發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)、港區(qū)、風景區(qū)等功能區(qū)安全生產(chǎn)監(jiān)管體制，明確負責安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的機構(gòu)，以及港區(qū)安全生產(chǎn)地方監(jiān)管和部門監(jiān)管責任。

四是健全應急救援管理體制。目前，國家安全生產(chǎn)應急救援指揮中心作為事業(yè)單位，不能有效履行行政管理職能；各級應急救援管理機構(gòu)不健全，有60%的縣沒有設(shè)立安全生產(chǎn)應急救援管理機構(gòu)；應急救援基地和隊伍專業(yè)化、職業(yè)化、現(xiàn)代化建設(shè)滯后，布局不合理。為此，《意見》明確要求推進安全生產(chǎn)應急救援管理體制改革，強化行政管理職能，提高組織協(xié)調(diào)能力和現(xiàn)場救援時效，并從管理體制、工作機制、指揮平臺、應急救援基地和隊伍建設(shè)等方面，提出了明確要求。

    （三）大力推進依法治理

當前安全生產(chǎn)法治不彰及法規(guī)標準體系不健全、有法不遵、執(zhí)法不嚴的問題較為突出。《意見》按照依法治國的總體要求，從健全法律法規(guī)體系、完善標準體系、嚴格安全準入制度、規(guī)范監(jiān)管執(zhí)法行為、完善執(zhí)法監(jiān)督機制、健全監(jiān)管執(zhí)法保障體系、完善事故調(diào)查處理機制等7個方面將安全生產(chǎn)納入法治化軌道，保證執(zhí)法嚴明、依法依規(guī)、科學嚴謹、違法必糾。

一是健全法律法規(guī)體系。安全生產(chǎn)涉及眾多行業(yè)領(lǐng)域，相關(guān)法律法規(guī)不配套、內(nèi)容不一致，甚至缺失和相互抵觸等問題。為此，《意見》提出，建立健全安全生產(chǎn)法律法規(guī)立、改、廢、釋工作協(xié)調(diào)機制，加強涉及安全生產(chǎn)相關(guān)法規(guī)一致性審查。針對安全生產(chǎn)領(lǐng)域的嚴重違法行為，只有導致嚴重后果才能追究刑事責任，法律威懾力不足的問題，借鑒“醉駕入刑”的立法思路，《意見》提出研究修改刑法有關(guān)條款，將生產(chǎn)經(jīng)營過程中極易導致重大生產(chǎn)安全事故的違法行為列入刑法調(diào)整的范圍。此外，《意見》還提出設(shè)區(qū)的市根據(jù)立法法的立法精神，加強安全生產(chǎn)地方性法規(guī)建設(shè)，解決區(qū)域性安全生產(chǎn)突出問題。

二是完善標準體系。目前，安監(jiān)部門承擔原由衛(wèi)生部門負責的生產(chǎn)經(jīng)營等用人單位現(xiàn)場職業(yè)危害防治監(jiān)管工作，但相關(guān)標準仍由衛(wèi)生部門負責制定發(fā)布，造成標準制定和監(jiān)督實施相脫節(jié)，并考慮到安全生產(chǎn)與職業(yè)健康密切相關(guān)，《意見》提出由國務(wù)院安全監(jiān)管部門負責生產(chǎn)經(jīng)營單位職業(yè)病危害預防治理標準制定發(fā)布工作。針對安全生產(chǎn)涉及行業(yè)領(lǐng)域廣泛、制定修訂任務(wù)重，專業(yè)性和時效性強的情況，為了簡化程序、提高效率，防止標準之間相互矛盾，《意見》提出由安全監(jiān)管總局統(tǒng)籌提出安全生產(chǎn)強制性國家標準立項計劃，有關(guān)部門按照職責分工，組織起草、審查、實施和監(jiān)督執(zhí)行，國務(wù)院標準化行政主管部門負責及時立項編號、對外通報和批準并發(fā)布。

三是嚴格安全準入制度。在加快供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，淘汰落后產(chǎn)能的過程中，安全生產(chǎn)是一項重要的衡量標準；同時按照簡政放權(quán)的要求，要科學設(shè)置安全生產(chǎn)行政許可事項和辦理程序，做到既加強監(jiān)管，又方便企業(yè)和群眾辦事；特別是要汲取一些事故的深刻教訓，慎重對待取消或下放的有關(guān)許可項目。為此《意見》強調(diào)，一方面對與人民群眾生命財產(chǎn)安全直接相關(guān)的安全生產(chǎn)許可項目要依法嚴格管理；另一方面，對確定取消、下放、移交的要加強事中事后安全監(jiān)管，確保標準不降低、管理不放松。

四是規(guī)范監(jiān)管執(zhí)法行為。針對一些生產(chǎn)經(jīng)營單位監(jiān)督和管理主體不明確，有的地區(qū)甚至層層下放監(jiān)管責任的問題，《意見》要求完善監(jiān)管執(zhí)法制度，加強對每個生產(chǎn)經(jīng)營單位的監(jiān)督和管理。為防止安全生產(chǎn)領(lǐng)域有案不移、移交不接和以罰代刑、降格處理的問題，《意見》提出建立健全安全生產(chǎn)行政執(zhí)法和刑事司法銜接制度，對違法行為當事人拒不執(zhí)行安全生產(chǎn)行政執(zhí)法決定的依法強制執(zhí)行。同時，借鑒環(huán)保公益訴訟做法，提出研究建立安全生產(chǎn)民事和行政公益訴訟制度，對涉及公眾利益的安全生產(chǎn)問題，可分別由社會組織和檢察機關(guān)提起民事公益和行政公益訴訟。

五是完善執(zhí)法監(jiān)督機制。主要明確了人大、政協(xié)的相關(guān)職責，充分發(fā)揮其檢查監(jiān)督作用。尤其要求建立執(zhí)法行為審議和重大行政執(zhí)法決策機制，健全領(lǐng)導干部干預安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法的記錄、通報和責任追究制度，完善安全生產(chǎn)執(zhí)法糾錯和執(zhí)法信息公開制度，從而真正把安全監(jiān)管權(quán)力關(guān)進制度的籠子。

六是健全監(jiān)管執(zhí)法保障體系?！兑庖姟诽岢?，建立安全監(jiān)管執(zhí)法裝備、車輛、經(jīng)費保障機制，加強監(jiān)管執(zhí)法制度化、標準化、信息化建設(shè)和隊伍建設(shè)。針對基層普遍反映的安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法責任邊界、履職內(nèi)容等缺乏明確規(guī)定，導致“不去檢查是失職，去檢查了是瀆職”的問題，借鑒中辦、國辦印發(fā)的《保護司法人員依法履行法定職責規(guī)定》，結(jié)合一些地區(qū)的探索實踐，《意見》提出建立安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法人員依法履行法定職責制度，與權(quán)力和責任清單相銜接，激勵監(jiān)管執(zhí)法人員忠于職守、履職盡責。為提高執(zhí)法的嚴肅性和權(quán)威性，《意見》提出統(tǒng)一安全生產(chǎn)執(zhí)法標志標識和制式服裝。

七是完善事故調(diào)查處理機制。針對參加事故調(diào)查部門協(xié)調(diào)不夠，有的事故性質(zhì)和責任認定不科學等問題，《意見》提出完善生產(chǎn)安全事故調(diào)查組組長負責制。針對基層反映事故調(diào)查報告中導致事故的技術(shù)和管理原因不清晰，不利于有效汲取教訓的問題，《意見》要求所有事故調(diào)查報告要設(shè)立技術(shù)和管理問題專篇，并全文發(fā)布。事故調(diào)查關(guān)鍵是針對問題，抓好整改，但一些地區(qū)對提出的整改措施跟蹤不及時、落實不到位，致使同一地區(qū)、同一行業(yè)領(lǐng)域甚至同一企業(yè)類似事故反復發(fā)生。為此，《意見》提出建立事故暴露問題整改督辦制度，規(guī)定在事故結(jié)案后一年內(nèi)，及時組織開展評估，并向社會公開，對履職不力、整改措施不落實的，依法依規(guī)嚴肅處理。同時，對事故調(diào)查發(fā)現(xiàn)有漏洞和缺陷的有關(guān)法律法規(guī)和標準制度，及時啟動制定修訂工作。

（四）建立安全預防控制體系

生產(chǎn)安全事故的發(fā)生，有其內(nèi)在規(guī)律特點，都是由風險失控逐步演變?yōu)殡[患最終釀成事故。要有效預防事故，必須堅持關(guān)口前移，積極構(gòu)建風險分級管控、隱患排查治理雙重預防機制，力求把事故消滅在萌芽狀態(tài)?！兑庖姟穲猿?/span>“安全第一、預防為主、綜合治理”方針，從加強安全風險管控、建立隱患治理監(jiān)督機制、強化企業(yè)預防措施、增強城市運行安全保障、加強重點領(lǐng)域工程治理、建立完善職業(yè)病防治體系等6個方面構(gòu)建安全預防控制體系，嚴防風險演變、隱患升級導致事故發(fā)生。

一是加強安全風險管控。主要對安全風險評估論證、安全風險聯(lián)防聯(lián)控、重大危險源管理提出要求。一些重特大事故暴露出，在項目規(guī)劃建設(shè)初期把關(guān)不嚴、風險評估識別預測不力，為安全生產(chǎn)埋下隱患。對此，《意見》要求建立完善安全風險評估與論證機制，高危項目審批必須把安全生產(chǎn)作為前置條件，規(guī)劃、設(shè)計、建設(shè)、管理必須以安全為前提，實行重大安全風險“一票否決”。同時，要加強新材料、新工藝、新業(yè)態(tài)安全風險評估和管控，推動高危產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，建立完善重大安全風險聯(lián)防聯(lián)控機制和重大危險源信息管理體系，加強風險預警控制。

二是強化企業(yè)預防措施。安全預防工作重點在企業(yè)，落實到現(xiàn)場關(guān)鍵是要針對高危工藝、設(shè)備、物品、場所和崗位，詳細制定并嚴格落實安全規(guī)程，加強危害辨識和風險評估管控。同時，《意見》規(guī)定企業(yè)要建立健全隱患排查治理制度、重大隱患治理情況向負有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責部門和企業(yè)職代會“雙報告”制度，既要自覺服從部門監(jiān)管，又要落實職工群眾的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)，確保重大隱患治理到位。《意見》還強調(diào)嚴格執(zhí)行安全生產(chǎn)和職業(yè)健康“三同時”制度，大力推進企業(yè)安全生產(chǎn)標準化建設(shè)；開展經(jīng)常性的應急演練和人員避險自救培訓，避免盲目施救，造成人員傷亡。

三是建立隱患治理監(jiān)督機制。重點對政府及負有安全生產(chǎn)監(jiān)管職責的部門提出要求，要求建立與企業(yè)隱患排查治理系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)的信息平臺，完善線上線下配套監(jiān)管制度。尤其強調(diào)對重大隱患整改不到位的企業(yè)依法采取停產(chǎn)停業(yè)、停止施工、停止供電和查封扣押等強制措施，按規(guī)定給予上限經(jīng)濟處罰，對構(gòu)成犯罪的要移交司法機關(guān)依法追究刑事責任。同時，規(guī)定要嚴格重大隱患掛牌督辦制度，對整改和督辦不力的納入政府核查問責范圍，促進整改措施落實到位，切實做到防患于未然。

四是強化城市運行安全保障。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，我國城市化進程明顯加快，人口、功能和規(guī)模急劇擴張，管理日益復雜，城市運行存在諸多安全風險，一些城市甚至特大城市發(fā)生的重特大生產(chǎn)安全事故，嚴重危害公共安全。為此，《意見》提出定期排查區(qū)域內(nèi)安全風險點、危險源，落實管控措施，推進安全發(fā)展示范城市建設(shè)，提高基礎(chǔ)設(shè)施配置安全標準，加強重點設(shè)施的檢測維護和人員密集場所安全監(jiān)管，強化相關(guān)部門的協(xié)調(diào)聯(lián)動，嚴防自然災害引發(fā)事故等要求。

五是加強重點領(lǐng)域工程治理。加強安全防護工程建設(shè)是有效遏制事故發(fā)生的重要基礎(chǔ)。當前，一些重點行業(yè)領(lǐng)域風險較高、隱患較多、事故易發(fā)多發(fā)，必須加強系統(tǒng)化治理，加快基礎(chǔ)工程建設(shè)，提高安全保障能力。對此，《意見》對礦山、危險化學品、道路交通等行業(yè)領(lǐng)域安全防范工程作出部署安排。同時針對裝備落后、技術(shù)標準低的問題，《意見》提出完善長途客運車輛、旅游客車、危險物品運輸車輛和船舶生產(chǎn)制造標準，提高安全性能，從源頭上消除事故隱患。

六是建立完善職業(yè)病防治體系。目前，一些行業(yè)領(lǐng)域職業(yè)病危害較為嚴重，呈高發(fā)多發(fā)態(tài)勢，加之潛伏期較長，嚴重威脅勞動者身體健康和生命安全。為此，《意見》要求各級人民政府將職業(yè)病防治納入民生工程及安全生產(chǎn)工作考核體系，加快職業(yè)病危害嚴重企業(yè)技術(shù)改造、轉(zhuǎn)型升級和淘汰退出；健全職業(yè)健康監(jiān)管支撐保障體系，加強職業(yè)健康技術(shù)服務(wù)機構(gòu)、職業(yè)病診斷鑒定機構(gòu)和職業(yè)健康體檢機構(gòu)建設(shè)，強化職業(yè)病危害基礎(chǔ)研究、預防控制、診斷鑒定、綜合治療能力。同時，要求加強職業(yè)健康監(jiān)管執(zhí)法，督促企業(yè)落實職業(yè)病防治主體責任。針對職業(yè)病患者保障待遇落實不到位，救助水平低的問題，《意見》提出，健全完善相關(guān)規(guī)定，擴大職業(yè)病患者救治范圍，將職業(yè)病失能人員納入社會保障范圍，對符合條件的職業(yè)病患者落實醫(yī)療和生活救助措施。

    （五）加強安全基礎(chǔ)保障能力建設(shè)

針對安全保障能力的主要因素是安全投入不足，安全生產(chǎn)信息化水平低，先進技術(shù)裝備研發(fā)推廣應用滯后，社會化服務(wù)體系不健全，相關(guān)市場機制作用發(fā)揮不夠等問題，《意見》從完善安全投入長效機制、建立安全科技支撐體系、健全社會化服務(wù)體系、發(fā)揮市場機制推動作用、健全安全宣傳教育體系等5個方面，夯實安全基礎(chǔ)，推進社會共治。

一是完善安全投入長效機制?！兑庖姟窂恼?、企業(yè)、社會三個層面提出要求，切實做到“投入增、優(yōu)惠實、監(jiān)管嚴、引導好”。要求各級政府加強安全生產(chǎn)預防及應急相關(guān)資金使用管理，加大安全生產(chǎn)與職業(yè)健康投入。加強安全生產(chǎn)經(jīng)濟政策研究，完善安全生產(chǎn)專用設(shè)備企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄。針對一些企業(yè)未按規(guī)定足額提取安全生產(chǎn)費用或挪作他用，影響正常的安全生產(chǎn)投入問題，《意見》提出落實安全生產(chǎn)費用提取和使用制度，建立企業(yè)增加安全投入的激勵約束機制。同時要求健全投融資服務(wù)體系，引導企業(yè)集聚發(fā)展安全產(chǎn)業(yè)。

二是建立安全科技支撐體系?！兑庖姟窂目萍紡姲驳膽?zhàn)略高度，提出統(tǒng)籌支持安全生產(chǎn)和職業(yè)健康領(lǐng)域科研項目，推動研發(fā)基地和博士后科研工作站建設(shè)，開展事故預防理論研究和關(guān)鍵技術(shù)裝備研發(fā)，加快成果轉(zhuǎn)化和推廣應用。針對高危企業(yè)技術(shù)裝備落后，信息化、智能化水平不高等問題，《意見》提出推動工業(yè)機器人、智能裝備在危險工序和環(huán)節(jié)的應用，構(gòu)建安全生產(chǎn)與職業(yè)健康信息化全國“一張網(wǎng)”，運用大數(shù)據(jù)技術(shù)開展安全生產(chǎn)規(guī)律性、關(guān)聯(lián)性特征分析，提高安全生產(chǎn)決策科學化水平。

三是健全社會化服務(wù)體系。針對目前安全生產(chǎn)社會化服務(wù)體系不健全，專業(yè)技術(shù)力量不足，社會誠信度低等問題?！兑庖姟诽岢?，將安全生產(chǎn)專業(yè)技術(shù)服務(wù)納入現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，建立政府購買安全生產(chǎn)服務(wù)制度，支持發(fā)展安全生產(chǎn)專業(yè)化行業(yè)組織，強化行業(yè)自律。按照《國務(wù)院辦公廳關(guān)于清理規(guī)范國務(wù)院部門行政審批中介服務(wù)的通知》要求，同時考慮到目前安全生產(chǎn)和職業(yè)健康技術(shù)服務(wù)機構(gòu)市場發(fā)育不完善的情況，《意見》提出改革完善資質(zhì)管理辦法，建立公示制度和由第三方實施的信用評定制度。進一步完善注冊安全工程師制度，充分發(fā)揮注冊安全工程師的技術(shù)支撐作用。針對大量中小企業(yè)缺乏安全技術(shù)管理人員，安全基礎(chǔ)薄弱的問題，《意見》在總結(jié)提煉一些地方和企業(yè)有效做法的基礎(chǔ)上，提出鼓勵中小企業(yè)與社會化專業(yè)技術(shù)服務(wù)機構(gòu)或同類企業(yè)簽訂服務(wù)協(xié)議，量身定做訂單式、協(xié)作式服務(wù)。

四是發(fā)揮市場機制推動作用。安全生產(chǎn)風險抵押金制度自2006年實施以來，逐步暴露出繳存標準不合理、風險防控功能有限、事故賠償能力不足等問題，特別是長期占壓企業(yè)資金，加重了企業(yè)經(jīng)營負擔，而安全生產(chǎn)責任保險在國外是一項成熟的保險制度。為此，《意見》提出取消安全生產(chǎn)風險抵押金制度，建立健全安全生產(chǎn)責任保險制度，并在礦山、危險化學品、煙花爆竹、交通運輸、建筑施工、民用爆炸物品、金屬冶煉、漁業(yè)生產(chǎn)等高危行業(yè)領(lǐng)域強制推行，充分發(fā)揮保險機構(gòu)參與風險管控和事故預防的作用。同時對完善工傷保險制度，加快制定實施工傷預防費用的提取比例、使用和管理具體辦法提出明確要求。為強化對企業(yè)依法依規(guī)安全生產(chǎn)經(jīng)營的激勵約束，《意見》提出推進安全生產(chǎn)誠信體系建設(shè)，完善企業(yè)安全生產(chǎn)不良記錄“黑名單”制度，建立失信懲戒和守信激勵機制。

五是健全安全宣傳教育體系。針對我國公民安全意識和安全知識不足，從業(yè)人員安全素質(zhì)整體不高，普遍缺乏安全技能的問題?！兑庖姟访鞔_把安全知識普及納入國民教育，建立完善中小學安全教育和高危行業(yè)職業(yè)安全教育體系，把安全生產(chǎn)納入農(nóng)民工技能培訓內(nèi)容，嚴格落實企業(yè)安全教育培訓制度?！兑庖姟愤€對推進安全文化建設(shè)，加強警示教育提出要求，進一步強化全民安全意識和法治意識。同時，要求發(fā)揮群團組織作用，加強公益宣傳和輿論監(jiān)督，完善舉報投訴機制，鼓勵志愿服務(wù)和慈善事業(yè)，加強安全生產(chǎn)國際交流合作，學習借鑒國外安全生產(chǎn)與職業(yè)健康先進經(jīng)驗。

習近平總書記強調(diào)，制定出一個好的文件，只是萬里長征走完了第一步，關(guān)鍵還在于落實文件。學習貫徹《意見》是一項重大政治任務(wù)，我們要自覺把思想統(tǒng)一到黨中央、國務(wù)院關(guān)于推進安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的重大決策部署上來，認真學習領(lǐng)會《意見》精神，全面貫徹落實《意見》要求。要切實加強組織領(lǐng)導，明確責任分工，細化工作措施，抓好宣傳貫徹，確保各項政策措施落實到位、早見成效，進一步推動全國安全生產(chǎn)形勢持續(xù)穩(wěn)定好轉(zhuǎn)，為經(jīng)濟社會平穩(wěn)健康發(fā)展、為全面建成小康社會作出應有的貢獻。